Je nutné měnit právní předpisy při zavádění mýtného systému na silnicích nižších tříd?

Z níže uvedeného detailního rozboru vyplývá, že případné zavedení mýtného systému na silnice nižších tříd vyžaduje minimálně změnu nařízení vlády a vyhlášky MD ČR. Pro vyloučení pochyb o ústavní konformitě systému by však bylo vhodné podrobněji prozkoumat otázku případné úpravy na úrovni zákona tak, aby stanovení poplatkové povinnosti odpovídalo i ústavnímu principu stanovenému v čl. 11 odst. 5 Listiny (poplatky jen na základě zákona) a čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (který stanoví meze, za nichž smí správní orgány a orgány samosprávy vydávat právní předpisy).

 

Rozbor:

Základní úpravu mýta na úrovni zákona obsahuje zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, který v ustanovení § 20 odst. 1 uvádí, že „Užívání pozemní komunikace, kterou určí prováděcí právní předpis a která je označena dopravní značkou označující zpoplatnění … podléhá zpoplatnění“. Zákon o pozemních komunikacích odkazuje na prováděcí právní předpis.

Ustanovení § 46 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích pak obsahuje zmocňovací ustanovení: „Ministerstvo dopravy vydá vyhlášku k provedení ………, § 20 odst. 1, ……..“. Zákon o pozemních komunikacích tedy svěřuje pravomoc k bližšímu vymezení poplatkové povinnosti Ministerstvu dopravy České republiky. Dle ustanovení § 46 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích dále vláda stanoví nařízením výši mýtného. Aktuálně jde o nařízení vlády č. 352/2012 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 484/2006 Sb., o výši časových poplatků a o výši sazeb mýtného za užívání určených pozemních komunikací, ve znění pozdějších předpisů.

Ministerstvo dopravy pak vydalo prováděcí předpis - vyhlášku č. 470/2012 Sb., o užívání pozemních komunikací zpoplatněných mýtným. Ihned v úvodu v § 1 zmíněné vyhlášky je stanoven rozsah působnosti vyhlášky, kdy citovaná vyhláška mimo jiné stanoví:

a) pozemní komunikace, jejichž užití podléhá mýtnému,

V ustanovení § 2 vyhlášky se uvádí, že „Pozemní komunikace, za jejichž užívání je vybíráno mýtné, jsou uvedeny v přílohách č. 1 a 2 k této vyhlášce“.

 

Legislativní změny spojené s rozšíření poplatkové povinnosti

Dle ustanovení § 9 zákona o veřejných komunikacích je vlastníkem silnic II. a III. třídy kraj. Dle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/38/ES by členské státy měly mít možnost neomezeně uplatnit mýtné nebo poplatky za užívání na silnicích jiných než silnicích v rámci transevropské silniční sítě. Rozhodne-li se členský stát rozšířit působnost mýtného nebo poplatků za užívání i mimo transevropskou silniční síť, například na souběžně vedoucí silnice, na které by se mohla doprava z transevropské silniční sítě odklánět nebo které představují pro některé části této sítě přímou konkurenci, měl by zajistit koordinaci s orgány odpovědnými za tyto silnice.

Odpovědnými má směrnice zřejmě na mysli vlastníky těchto veřejných komunikací. Případné zavádění mýtného i na tyto komunikace by mělo proběhnout v rámci koordinace s nimi.

Dle ustanovení § 19 zákona o pozemních komunikacích smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny,pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak.

S odkazem na výše uvedený § 20 odst. 1 a § 46 zákona o pozemních komunikacích by legislativní změna v případě zavedení mýtného na silnice II. a III. spočívala:

- ve vydání nového nařízení vlády, které by změnilo stávající nařízení vlády,

- ve vydání nové vyhlášky Ministerstva dopravy, kterou by došlo k rozšíření seznamu zpoplatněných komunikací.

Otázky ústavní konformity stávající úpravy

Při zkoumání právní úpravy mýtného systému nelze opominout otázku ústavně-právní. Mýto ve své podstatě představuje poplatek, přičemž poplatky lze ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod Ústavy České republiky ukládat jen na základě zákona. Snahy o úpravu mýtného jinak než na základě zákona (konkrétně obecně závaznými vyhláškami obcí) narazily v minulosti na nesouhlas Ústavního soudu ČR, který příslušné části obecně závazných vyhlášek z výše uvedených důvodů rušil.

S ohledem na stávající trend v rozhodování Ústavního soudu České republiky je tak potřebné zvážit, zda je samotná úprava citovanou vyhláškou zcela ústavně konformní.

Určité pochyby lze opřít o nedávné rozhodnutí ve věci právní úpravy tzv. zdravotnických standardů a nadstandardů, kterou částečně zrušil Ústavní soud svým nálezem, Pl. ÚS 36/11. Ve zkratce, Ústavní soud v citovaném nálezu mimo jiné konstatoval, že právní úpravou došlo k nepřípustnému omezení práv spadajících pod ochranu čl. 31 listiny základních práv a svobod, kdy uvedl, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že zákonodárce požadavku úpravy v zákoně nevyhověl, byť obecný základ varianty základní (standardní) i ekonomicky náročnější (nadstandardní) je obsažen přímo v zákoně (rozsah nadstandardní péče pak toliko v prováděcí vyhlášce). Z pohledu Ústavního soudu je však podstatné, zda úprava v zákoně sama o sobě, tedy i bez prováděcí vyhlášky, je adresátům dostatečně srozumitelná a zda by byla sama o sobě aplikovatelná. Prováděcí předpis může totiž stanovit pouze detaily. Ústavní soud uzavřel, že těmto hlediskům současná právní úprava nevyhovuje, neboť teprve z vyhlášky samotné je zřejmé, co je základní variantou a za jaké zdravotní výkony, pomůcky, prostředky a materiál je nutno doplácet nad rámec úhrady“.

Ačkoli výše uvedený případ vychází ze zcela odlišné oblasti regulace, lze zde nalézt některé společné atributy i pro úpravu mýtného vyhláškou Ministerstva dopravy. Potenciální riziko ústavní nekonformity však přímo nesouvisí s případným rozšířením mýtného systému i na silnice nižších tříd – uvedené riziko se týká i stávající úpravy. Problematickou by zejména mohla být nesrozumitelnost zákonné úpravy bez prováděcího předpisu, kdy není zákonem jednoznačně uložena povinnost ve vztahu k určitému (byť obecně vymezenému) typu komunikací. Poplatkovou povinnost zde vlastně vytváří až Ministerstvo dopravy vyhláškou, což je postup, který by mohl být v rozporu s ústavním pořádkem ČR.